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王兆星|高风险金融机构的处置与退出机制——银行监管改革探索之十

中国金融杂志 2019-07-11 10:54:08



编者按:本专栏自2014年7月1日推出,到此即告一段落。在这一系列文章中,作者深入探讨了中国银行业监管领域的多项重大问题,系统梳理每一项监管制度的历史沿革,详尽剖析当前面临的新变化和新挑战,并明确提出方向性的改革建议。这些内容对于金融业的政策设计、理论研究以及从业实践等层面,均具有极高的参考价值,相信能够对金融业的改革发展带来启示和贡献。

高风险金融机构的处置与退出机制——银行监管改革探索之十

作者|王兆星(中国银监会副主席)

文章|《中国金融》2015年第11期


七年前,很多人没有想到一场席卷全球的金融危机会在金融体系最为强大、最为成熟的美国爆发,而且危机的强度和深度在很多方面都超过了1929年大危机。七年后,虽然尚未完全走出危机的阴影,但在应对危机的过程中,当今经济金融体系也展现出了更为成熟的一面:1929年大危机后,金融机构倒闭狂潮、金融恐慌全球蔓延、金本位瓦解、经济长期萧条、社会政局动荡等一系列恶性事件连锁发生,相互交织,直至第二次世界大战的总爆发;而在本轮危机后,虽然同样发生了倒闭狂潮和全面的金融恐慌,但西方国家,特别是美国,在较短的时间内稳定了本国金融体系,还在近一两年出现经济复苏的势头。虽然全球经济复苏还有很多不确定性,但全面动荡已不大可能。现代经济金融体系的自我修复能力是多方面因素造就的,但其中较为完善的金融机构处置与退出机制发挥了重要作用。对比两次危机,我们不难发现,有序、高效、通畅的金融机构处置与退出机制是危机中阻止金融恐慌蔓延最为有效的工具之一。

我国没有发生金融危机,但我们同样需要居安思危,通过对本轮国际金融危机及其应对的深入研究,从中发现我国金融体制机制存在的缺陷与不足,其中金融机构处置和退出机制方面的短板较为明显。金融监管不能保证金融机构只生不死,不能避免金融机构经营失败,因此应该把高风险金融机构的平稳有序退出机制作为金融体系正常新陈代谢的重要组成部分,通过自我清理、自我修复的机能建设,保持金融体系的生机与活力,这也是一个成熟、开放的大型经济体必须具备的重要金融制度安排。

高风险金融机构处置与退出机制的国际借鉴

危机既是金融安全网建设的起因,也是风险处置机制有效性的试金石。现代金融安全网的建设始于上世纪30年代大危机,主要由两部分组成:一是日常有效监管机制和必要的流动性支持,通过外部审慎监管,防止金融机构过度承担风险,降低金融机构经营失败概率,提高整个金融体系的稳健程度;当遇到暂时的流动性困难时,央行发挥最后贷款人功能,给予必要的融资支持。二是高风险金融机构处置与退出机制。日常监管不能保证避免单体金融机构的经营失败,这就需要有效的处置与退出机制安排,将经营失败的单体金融机构风险与整个金融体系隔离开来,不至于导致金融风险与恐慌的蔓延,使单体机构风险上升为系统性危机。

1929年危机与金融安全网的初建


相对于几百年历史的现代银行制度,金融安全网建立的时间要短暂得多。在上世纪30年代大危机前,西方国家处于所谓的“自由银行时代”,并没有真正意义上的金融监管,金融安全网也完全是空白的。银行的退出与普通工商企业并没有什么差异,都是关门破产清算。但不同的是,银行的主要债权人是数量众多的存款人,而大部分存款人并不清楚银行实际经营情况,存在着严重的信息不对称,这是金融风险传染性和外溢性的根源所在。在“自由银行时代”,一旦一家银行破产倒闭,处于信息劣势的存款人极易受到市场传言的影响,引发群体性存款挤兑而导致大面积的银行倒闭。在“自由银行时代”每隔几年就会出现一次区域性的银行危机。

正是在这样的背景下,从1929年10月美国股市暴跌开始,全球陷入有史以来最大的一场金融危机。1929~1933年,全美约有5500家银行倒闭,社会对银行的信心与信任跌至谷底,罗斯福于1933年3月4日宣誓就任总统时,全国几乎没有一家银行营业,支票在华盛顿已无法兑现,自由银行制度走到了尽头。在危机最严重的时刻,罗斯福新政登上历史舞台,一系列改革措施成功稳住了濒临崩溃的美国经济。经济企稳的背后是财经秩序的恢复和公众对金融体系信心的重建。

罗斯福新政期间行之有效的做法后来以法案的形式固定下来,《格拉斯—斯蒂格尔法案》和1933年《证券法》就是其中的代表作。罗斯福新政标志着美国自由银行时代的结束,在确立商业银行与投资银行分业经营的同时,将整个金融体系纳入了现代金融监管框架之下。1933年3月9日,美国国会通过《紧急银行法案》后,监管当局于3月13日至15日,对2万家左右的银行进行了全面审核,给近1.5万家有偿付能力的银行重新颁发了营业许可证,这大大增强了社会公众对银行体系的信心,到3月底,银行体系的经营基本恢复正常。自此建立的对银行等金融机构的持续监管安排成为维护公众对金融体系信心的重要制度保障。

与金融监管制度同时确立的是高风险金融机构的处置与退出机制安排。罗斯福新政没有像自由银行时代那样坐等经营失败的银行通过破产清算退出市场,而是主动关闭了4000多家小型银行,将其资产并入稍大些的银行,并由其承担被关闭银行对存款人的全部或部分负债。当时转移的存款账面余额约为36亿美元,储户最终兑现了31.6亿美元。这也就是西方国家现在普遍使用的“购买与承接(Purchaseand Assumption,PA)”处置方式最早的案例,即由健康金融机构购买接收被关闭金融机构的全部或部分资产,同时承担被关闭金融机构部分或全部负债作为对价,最终实现被关闭金融机构的清算退出。此方式在降低处置成本的同时,最大限度地降低了金融机构退出对市场和公众信心的冲击。

第二次世界大战后的发展演变

据不完全统计,第二次世界大战结束以来,全世界已经发生过大小不同的几十次金融危机,次数和频率与此前相比并没有明显的下降,金融危机仍然是现代金融体系乃至国民经济安全的重要威胁。尽管每次危机的发生原因、程度及应对方式都有所不同,但也不难找出其中一些共性的要素。2002年巴塞尔委员会在总结过去历次危机及各国应对实践的基础上,发布了《高风险金融机构识别与处置指引》,总结了有效处置与退出机制的一些关键特征,其中包括:

一是要及时识别和发现高风险金融机构。各监管当局在日常监管中动态监测金融机构所存在的问题和风险积累程度,分析判断问题的严重程度和风险等级,作为分类处置的依据。

二是与风险等级相适应的处置手段。广义的处置包括早期纠正措施,如限制金融机构业务开展、要求股东注资、限制股东权利、整改内控制度、更换高级管理人员等,一般适用于风险等级不太高、问题不太严重的情形。对高风险金融机构所采取的措施,包括促其重组和撤销清算。两者的区别在于,促其重组需要获得金融机构股东,特别是主要股东的配合,愿意接受新股东或出售所持有的股权;撤销清算则无需股东同意,监管当局认为该金融机构已基本没有继续经营可能,而直接撤销其牌照,进入清算程序。最终的清算模式多会选择“购买与承接”方式,不同的是有的国家会在此之前由监管当局接管,有的会成立过桥银行承接被撤销金融机构的债权债务关系,其目的都是防止金融机构风险进一步恶化。需要说明的是,我们没有将破产清算作为一种可行的处置手段,实际上在“自由银行时代”结束后,几乎没有银行会走向这一步。

三是运用存款保护机制。实践证明“购买与承接”方式是一种效率最高的清算模式,可以最大限度地减少资产变现与兑付存款的缺口。但很多情况下还会出现缺口,因此需要额外的保护机制抵补缺口,维护存款人信心。上世纪30年代美国建立存款保险制度后,越来越多的国家建立了类似的存款保险基金来抵补兑付存款的缺口。当然也有部分国家使用央行或财政资金来抵补缺口。

这个“三位一体”的高风险金融机构处置与退出机制安排,应当说还是较为成功地遏制了金融风险的传染与外溢,在单体金融机构风险与系统性危机之间竖起了一道较为坚实的篱笆。特别是在上世纪80年代末,美国发生储贷机构危机期间,美国监管当局和存款保险公司共同处置退出了2000多家小型存款类金融机构,较为成功地将这场中型危机控制在局部范围之内。

本轮危机暴露的问题

2008年爆发的金融危机暴露了西方国家在金融监管以及高风险金融机构处置与退出机制方面的重大缺陷。首先,识别高风险金融机构的日常监管机制出了问题。上世纪80年代,自由主义思潮重新泛滥,在主张放松管制的呼声下,很多人认为最好的监管就是少监管甚至不监管,危机前英国金融监管当局一度将轻触式(LightTouch)监管作为监管理念,主张给予金融机构与市场更大的创新空间。许多监管标准被实质性大幅降低,特别是资本监管标准。虽然很多大型金融机构公布的资本充足率高于8%的最低要求,但严格的核心一级资本充足水平已经降到了2%以下,按照美国处置标准,这些机构已经需要进入法定的退出程序。而实际上,危机前,没有任何国家的监管当局将这些大型金融机构列为高风险机构,金融市场充斥着高杠杆率的金融机构,金融体系极为脆弱。

其次,常规处置手段和存款保险机制无力应对大型金融机构破产倒闭带来的巨大冲击,最后不得不运用的公共资金救助又带来严重的道德风险。美国次贷危机成为金融危机的导火索,先是美国第五大独立投行——贝尔斯登陷入经营困难,在财政部和监管当局的斡旋下,由摩根大通公司收购了这家投行。随后雷曼公司和美林公司也相继步贝尔斯登之后尘,监管当局促成了美国银行收购美林公司的重组,但雷曼公司没有找到合适的买家,只能于2008年9月15日向法院申请破产保护,随之金融恐慌和金融危机全面爆发。有人会问,为什么在促成购并或重组失败后没有采用撤销清算,并由存保基金抵补资金缺口的方式来防止恐慌的蔓延,而是直接进入了破产倒闭程序呢?其原因可能有二:一是雷曼公司不是一家存款类金融机构,不在存款保险基金覆盖范围之内;二是存款保险基金的规模只不过几百亿美元,相对于雷曼公司几万亿美元的资产,实在是杯水车薪,无能为力。实际上美国存款保险公司处置的金融机构都是小型银行,一般资产规模在10亿美元以内。

雷曼公司倒闭后金融市场形势加速恶化,杠杆率高企的大型金融机构已不再相互信任,连常规的资金拆借都不敢叙做了,整个金融市场瞬间“凝结”。面对困境,美国政府推出了规模为7500亿美元的不良资产救助计划(TARP),希望通过政府购买金融机构的不良资产来恢复市场的流动性。然而,事实证明这是徒劳的,在市场信心恢复之前,政府注入的任何资金都会被金融机构“窖藏”,而无法转化为市场的流动性。美国财政部时任财长鲍尔森迅速转变了思路,将TARP的大部分资金用于向大型金融机构注入资本金,使其恢复为财务健康具有偿付能力的公司,市场信心才逐渐恢复,流动性问题也迎刃而解。然而,公共资金救助带来了严重的道德风险,过度冒险的股东、董事和高管没有得到应有的惩罚,甚至继续领取高额回报与薪酬,这引发了全社会的愤怒,成为“占领华尔街”运动席卷全美的直接原因。

后危机时期的改革与反思

大型金融机构处置机制的缺失,“大而不倒”问题的出现,是本轮金融危机暴露的最为突出的矛盾,继而也成为危机后国际金融监管改革的重要发力点。时至今日,虽然“大而不倒”问题尚未得到根本解决,但改革的方向与思路已大体明朗。一是扩大监管覆盖范围。不仅吸收存款的银行要接受监管,不吸收存款但具有系统重要性的非银行金融机构也要接受与银行类似的监管。二是通过对系统重要性金融机构更高和更严的监管标准,使其处置安排更具有操作性,降低公共资金救助的概率。2011年,金融稳定理事会发布《系统重要性金融机构有效处置机制的关键要素》,以期在无需纳税人承担损失前提下,实现系统重要性金融机构有序处置或平稳退出。

目前改革的重点集中在全球系统重要性金融机构(G-SIFI)上,金融稳定理事会提出要对G-SIFI实施总损失吸收能力(TLAC)监管,即G-SIFI在满足最低资本充足率的基础上,还要额外持有更多的具有损失吸收能力的资本工具(包括合格债务工具),这些资本工具可以在G-SIFI陷入清偿危机时迅速转股或全额减记,使其资本充足率仍满足最低要求,在保持财务健康的基础上继续运营,而不至于需要政府救助。其实质是将股东(对应高于最低资本要求的股本)和债权人(对应危机时可以强制转股或减记的债务工具)自救机制变成了G-SIFI处置的必经程序,使无公共资金救助情形下的大型金融机构处置成为可能。

回顾国际上高风险金融机构处置与退出机制的演变历程,我们可以从中梳理出一些值得借鉴的普遍性规律:第一,处置与退出机制建设的目标是防范金融风险的传染与外溢,防止金融风险上升为金融危机,而不是也不可能完全避免金融风险的产生和单体金融机构的经营失败。第二,处置与退出机制建设要把握强化市场纪律、防范道德风险与维护金融稳定的平衡,在隔离和高效处置金融风险的同时,为优胜劣汰市场纪律发挥作用留有空间。第三,加强监管、早期发现和早期干预是高风险金融机构处置与退出机制建设的关键。第四,存款保险基金有助于增强存款人对银行机构的信心,有助于保护存款人利益,也有助于小型金融机构的平稳退出。第五,系统重要性金融机构处置机制改革的核心是强化股东和债权人自救,通过提高资本和债权的损失吸收能力,使股东和债权人真正成为剩余风险的承担者,在提高可处置性的同时防范道德风险。

加快我国高风险金融机构的处置与退出机制建设

与西方社会从“自由银行时代”向金融安全网保护下的现代金融体系的演化路径不同,我国金融体系脱身于计划经济时期的“大一统”格局,经过三十多年改革发展,虽已形成门类齐全、股权多元、相互竞争的金融体系,但目前对高风险金融机构的处置仍然主要依靠行政手段,政府成为金融风险处置与化解的主体,政府救助成为常规手段。这种做法的确有助于迅速控制金融风险的传染和外溢,但却带来了严重的道德风险,削弱了市场纪律约束,损害了我国金融体系的长期活力与效率。

首先,政府救助的道德风险是我国金融机构自我约束机制不足的根源之一。贪大求全、过度扩张是我国金融机构的通病,各类机构无不将扩张与做大规模作为重要目标。这种看起来不理性的行为背后是股东与高管的逆向理性选择:在出现清偿危机时政府会提供救助的预期下,扩张获得的收益归股东和高管所有,但最终的风险损失是国家承担的。普遍的扩张冲动背后是约束机制严重弱化的道德风险。

其次,政府保护和缺乏市场退出机制是银行业低水平竞争、核心竞争力不足的根源之一。银行是经营风险的企业,对风险的识别、计量、管理、处置和抵补的能力才是银行真正的核心竞争力。然而,在我国剩余风险由国家承担的预期下,银行对风险管理体系建设持续投入的动力明显不足,甚至有些银行将满足监管最低要求作为风险管理体系建设的终极目标,这样的银行就不可能具备核心竞争力,在市场上的竞争也只能采取“拼关系”、打价格战等低水平方式,进而出现了各种名目的违规揽储等金融乱象。只有建立正常的金融机构退出机制,让股东真正承担起剩余风险,才能形成不断改善风险管理体系的激励机制,使各家银行建立起不同领域的核心竞争力,出现细分市场下的良性竞争与差异化发展。

最后,市场退出机制的缺失也带来金融监管的逆向选择。在现代监管制度建立之前,我国曾经历过一轮金融的无序发展。90年代中期,我国经批准或违规批设的城市信用合作社曾高达两万多家,绝大多数都经营失败,最终在各级政府注资和央行的再贷款支持下重组或退出,付出了高达几千亿元的代价。因此,在此后的金融发展历程中,监管部门对于新设存款类金融机构一直持审慎态度,在金融机构退出渠道不畅的情况下,对金融机构的市场准入设置更高的门槛也是一种无奈的逆向选择。虽然在一定程度上减缓了金融风险的集聚,但另一方面也遏制了金融活力。今天,民间资本发起设立民营银行已经启动,但要真正放松管制,并实现可持续健康发展,就必须加快建设市场化、规范化、法制化的高风险金融机构处置与退出机制,有生有死,优胜劣汰,才能实现金融安全与金融效率的平衡,否则又会走上“一限就死、一放就乱”的老路。

其实,我国作为一个新兴加转轨的发展中大国,如何处置和化解金融风险是处理好政府和市场关系的一个关键结点。过去三十多年里,我们一直秉承的理念是各级政府是处置和化解金融风险的第一责任人,这一做法也在历史上多次成功应对了各类内外部冲击的考验。那么,走到今天,是否应当继续沿用这一“成功”做法呢?在笔者看来,如果要真正按照党的十八届三中和四中全会的精神,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用,依法监管与化解风险,就必须深化金融体制改革,加快建立市场化、法制化的退出机制。政府当然负有维护金融安全的职责,但具体到单家高风险金融机构的处置与退出,政府救助是最后的防线,只有在再不出手救助就会严重影响金融安全的情况下才实施,而不应直接站到处置的第一线。政府在处置金融风险中的站位后移是完善我国市场机制,强化市场纪律,防范道德风险,提高金融活力的关键一环。但这并不意味着金融安全被削弱了,政府站位后移留下的空间应由市场化、规范化、法制化的处置与退出机制填补。

市场化的处置机制与政府救助都是为了防范金融风险的传染与外溢,使单体金融机构的经营失败不至于蔓延为全面的系统性危机。但两者又有着本质的不同,市场化的处置机制在隔离风险的基础上,允许经营失败的金融机构退出市场,可以显著弱化政府救助造就的只生不死的刚性预期,使优胜劣汰这一基本的市场经济法则可以发挥作用,从而在根本上避免金融体系陷入“一限就死、一放就乱”的恶性循环,实现金融安全与金融效率的平衡。

我们还应深刻地认识到,现阶段,我国高风险金融机构处置与退出机制建设不仅是必要的,而且也是非常紧迫的。首先,随着利率市场化的加快,借贷利差会大大缩小,金融机构利润也会不断收缩,经营成本和风险会显著上升,金融机构经营失败的概率也会大为增加。其次,随着我国经济进入新常态和深度调整,经济增速下行的压力明显增大,长期高速增长中积累的金融风险开始暴露,需要我们提早做好应对风险的准备。再次,随着民间资本发起设立中小银行等金融机构的推开,金融市场的竞争将更为激烈,在增强金融体系活力与效率的同时,我们也要为可能出现的优胜劣汰做好准备,通过处置与退出机制建设,实现高风险金融机构在没有政府救助前提下的平稳、有序退出。最后,随着我国持续的金融深化和金融资产规模的增长,单靠政府救助来应对金融风险已越来越不现实。2014年底,我国银行业金融机构资产总额达170万亿元,是当年GDP总额的3倍左右。庞大金融体系的安全与稳定必须依靠自身的资本、拨备储备,以及成熟可靠的处置与退出机制,使金融风险得到及时的隔离与化解,才能赢得公众和社会的信心与信任。

处置与退出机制建设之重点

经过前面的讨论,我们能够清晰地感受到加快完善高风险金融机构处置与市场退出机制的重要性和紧迫性,它是我国从经济金融大国走向经济金融强国的必经之路,只有具备了自我清理和自我修复能力的金融体系才是真正可持续和富有活力的。要做到这一点,就需要加快以下几个方面的探索与建设。

第一,要转变观念,澄清认识,将高风险金融机构的平稳有序退出机制作为金融体系正常运行和健康发展的重要组成部分。当前,金融机构处置和市场退出机制还是一个非常敏感的研究领域,很多人都在有意或无意地回避这一问题,似乎过多地谈及风险处置就意味着危机已迫在眉睫。我们一定要转变观念,真正做到居安思危,认真总结和吸取国内外处置金融风险、应对金融危机的经验和教训。要打消研究、论证、设计金融机构处置和退出机制,就意味着危机即将来临的顾虑。其实,金融风险与金融危机从来都是变动不居的,拥有的风险处置手段越多,机制越健全,金融风险演变为金融危机的概率就越低。因此,加快完善金融机构处置和市场退出机制不需要考虑时机问题,越早推出越有利于金融安全,也越有利于激发金融活力,增强金融服务实体经济能力。

第二,要处理好政府与市场的关系,廓清政府与市场作用的边界,政府应有所为,有所不为。我国金融体系发端于计划经济时代,金融改革与金融体系演变本身就是政府与市场关系不断调整的过程。市场化改革要再前进一步,让市场进一步发挥资源配置的决定性作用,我们还要进一步解放思想,敢于让政府在处置金融风险中的站位进一步后撤。但后撤并不等于不管,而是要有所为,有所不为。有所为包括两方面:一是政府监管机构应加强对金融机构和金融市场的有效监管,对高风险金融机构及早发现、及早干预,在威胁到金融体系安全稳定时,央行将提供必要的流动性支持。二是设计和建设金融体系自主的风险处置与隔离机制,即没有政府救助前提下的高风险金融机构处置与退出机制安排,实现金融体系正常的新陈代谢,求得金融安全与金融效率的平衡。

第三,加快建立和完善相关法律法规,实现依法监管,依法处置与退出。2001年,国务院发布《金融机构撤销条例》,将亚洲金融危机后处置金融风险过程中较为有效的做法上升为法规。2003年颁布的《银行业监督管理法》正式赋予了监管当局对银行业金融机构接管、促其重组和撤销的权力,这两部法律法规与《商业银行法》共同奠定了我国高风险金融机构处置和退出的法律基石。但是,现有法律法规与建立清晰、规范、市场化的处置退出机制要求还有较大差距。首先,我国法律体系还没有清晰地界定出高风险金融机构从早期发现、制定分类处置方案,到清算退出、损失分担机制的完整架构,呈现一定的碎片化,缺乏系统性规划和顶层设计。其次,对系统重要性金融机构更高的监管标准和处置机制安排,包括资本和流动性要求、股东自救、债权人自救以及恢复与处置计划等要素缺乏法律支持。最后,关于金融机构处置与退出法律法规与上位法和相关法律的衔接配套不够,如《商业银行法》和《银行业监督管理法》赋予监管当局的接管权力,在《公司法》等相关法律中没有相应的条文呼应支撑,在一定程度上影响了处置效率,甚至带来行政诉讼风险。

第四,加强对高风险金融机构的早期识别与早期干预。这是高风险金融机构处置与退出机制的关键一环,风险处置机制应与日常监管紧密衔接,在发现金融风险的基础上隔离金融风险。如果把整个金融体系比作一筐苹果,处置与退出机制就是从中找到“烂苹果”,并合理处置的过程。“烂苹果”发现的越早,处置的成本和难度就越低,也越有利于遏制风险的传染和蔓延。我国监管当局已经建立了对金融机构的风险评级体系,并探索建立了金融风险的预警体系,下一步应在完善风险评级和预警体系的基础上,进一步细化不同风险等级的早期干预措施。对于风险迅速恶化、接近资不抵债边缘的金融机构要果断采取处置措施,必要时进入退出程序。金融风险随时都有迅速恶化的可能,对监管机构的问责应集中在发现了高风险金融机构,没有及时采取措施而导致更高的处置代价,而不应是对所谓的“过度措施”兴师问罪。只有在这样的理念和机制下,才能真正做到风险的早发现、早处置、早化解,不至于酿成系统性风险与危机。

第五,妥善运用“购买与承接”等市场化处置手段,最大程度降低处置成本,提高处置效率。国际经验表明,“购买与承接”是处置成本、道德风险和市场冲击最小的处置手段之一,我们应当积极借鉴,使其成为常态化的高风险金融机构退出方式。一般来讲,只有被撤销或解散进入清算环节的金融机构才能使用“购买与承接”处置方式,这时清算机构才能获得处置资产与负债的权力。为减少对市场的冲击,监管当局往往选择在周五营业期结束后宣布被处置金融机构的撤销关闭,指定清算机构启动清算程序,清算机构利用周末与购买方签订“购买与承接”的相关合约,以确保新买家接手后的各网点可以在周一重新营业。而在此之前的3~4个月里,监管当局需要与清算机构密切会商,制定处置方案、进行尽职调查、确定潜在买家,才能确保迅速、平稳、低冲击的退出。当然,“购买与承接”处置方式的最终落地,还需要获得法律授权,明晰清算机构和监管当局的权利和义务,以及必要的处置流程和审核程序。

第六,充分发挥存款保险机制的定位与作用,加强对广大小额存款人权益的保护。今年3月,国务院发布了《存款保险条例》,正式建立了我国存款保险制度,这对于保护存款人合法权益,维护金融稳定具有重要意义,也填补了我国金融安全网的重要制度空白。但从国际经验来看,存款保险基金在处置小型金融机构过程中发挥着更重要的作用,大中型金融机构的退出需要更为复杂的风险补偿机制和处置安排。

第七,充分发挥股东和债权人的自我救助作用,增强资本与债权的损失吸收能力。金融危机后,对大中型金融机构,或者说系统重要性金融机构,提出了更高的资本和可处置要求,主要是建立股东和债权人自救机制:首先是股东自救,包括股东注资、主动的资产出售和分拆安排,即恢复机制;其次是减记和转债机制,即要求大中型金融机构发行清偿能力不足时能够吸收损失的债务工具,或者通过立法规定一般债权人在危机时刻承担损失的机制安排,建立大中型金融机构特有的风险分担补偿机制,防范道德风险。然而,在我国,五家大型商业银行都是国家作为主要股东,股份制银行和地方性金融机构中也多有地方政府的股权。因此,有必要界定政府作为股东的救助责任与防止动用公共资金救助的边界。实际上,党的十八届三中全会提出“要完善国有资产管理体制,组建若干国有资本运营公司”,已经为难题的破解指明了方向。在未来的国有资本管理框架下,国有资本运营公司在自身财力范围之内,根据市场原则对金融机构的投资和注资属于与其他股东一样性质的股东自救,而政府救助仅限于财政部门或央行在危机时刻的出手救助。因此,对大中型金融机构而言,处置的次序将为:首先是包括国有资本运营公司在内的股东自救安排,其次是债权人救助,尽量避免政府救助。而小型金融机构则在股东自救失败后,直接进入促其重组程序,或在存款保险公司的支持下进入退出程序。这样,才能真正做到政府在处置金融风险过程中的站位后移,为市场化的处置与退出机制发挥作用留有空间,实现金融安全与金融效率的再平衡。

金融机构处置和市场退出机制是一项复杂的系统性工程,但同时也是完善我国金融体系,使其更富弹性和抗冲击能力的重要前提。只有在刹车制动系统更为完备之后,我们才敢“踩油门”,才能在释放金融活力的同时不危及金融安全,做到这一点还需要我们不懈的努力。■(责任编辑 贾瑛瑛)



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